法治周末见习记者 蒲晓磊
2月17日，知名网友周筱贇第五次发文对李亚鹏发起的两个基金会“开火”。春节前夕，周筱贇发长微博曝出“嫣然天使基金会约7000万元善款下落不明”的消息，而这一次，他则是怀疑“嫣然基金涉嫌侵吞众多艺人和机构近5500万元捐款，同时李亚鹏涉嫌诈捐100万元”。
2月18日上午，嫣然天使基金的官方微博发布声明，称“我们的主管机构已经表明嫣然天使基金符合国家对于专项基金的管理及信息披露规定”。声明中称，嫣然天使基金的所有募款都依据捐赠管理规定进入政府主管单位账户，且收到的每一笔拍卖捐赠都会开出等额的慈善捐赠收据，“绝不可能出现周筱贇提出的捐赠不记账，成为私人款项的情况”。
笼罩在名人光环之下的嫣然天使基金，因为这次争论，再度进入到公众的视野。而在此前，嫣然天使基金因为财务不够透明、定点合作医院少且包含整形机构等原因，多次被推上舆论漩涡。
中国社会科学院在2月24日发布的2014年《法治蓝皮书》指出，“慈善组织内部管理参差不齐，财务透明度严重缺失”只是我国当前慈善管理的主要问题之一。此外，我国慈善管理中还存在着政府干预过多、立法缺失、慈善捐赠税收优惠制度未落实等问题。
财务透明度严重缺失
在2012年7月，嫣然天使基金在成立6年后首度公开审计报告。7月19日，法治周末即以《嫣然天使基金
还有什么没公开》为题刊发了相关的报道。在接受法治周末记者采访时，嫣然天使基金执行总裁李诗表示：“审计报告我们每年都在做，也是由独立的第三方机构进行的。审计报告就应该向社会及时公布，而且除了审计报告，我们每年还有媒体监督和社会监督。”
在周筱贇连续发文对嫣然天使基金质疑之时，作为嫣然天使基金的公益支持和管理方，中国红十字基金会于2014年1月6日在官方网站上发布“中国红十字基金会关于嫣然天使基金有关问题的说明”。声明中称，在7年的时间里，中国红十字基金会按照法律法规的有关规定，对嫣然天使基金进行监管和审计，未发现违法违规问题。
在对嫣然天使基金账务透明度的质疑上，周筱贇将“枪口”直指基金创始人之一李亚鹏。
针对“捐赠清单中无法找到李亚鹏为发起嫣然天使基金捐过100万元”的质疑。嫣然天使基金媒体公关部祁姓负责人称，“这笔钱肯定是有的”。之所以未记录在账，该负责人称，“创立嫣然时一切从零开始”，没有专家顾问、没有职业经理人、没有丰富的NGO管理经验，遇到了一些知识上的盲区和盲点。
类似于嫣然天使基金在财务信息公开上的疏漏，在现在的慈善组织中，并不少见。
田禾是中国社会科学院法学研究所法治国情调研室主任，在《法治蓝皮书》中，她与赵千羚撰写的《慈善法治现状与完善》的报告抽查了15家慈善组织的信息公开情况。
这15家慈善组织，包括：中国红十字会总会、中国宋庆龄基金会、深圳壹基金公益基金会、中华少年儿童慈善救助基金会、韩红爱心慈善基金会、慈济慈善事业基金会、中慈国际交流中心、四川海惠扶贫服务中心、开明慈善基金会、心平公益基金会、华民慈善基金会、希望之光、爱心联队、重庆市江北区绿叶义工志愿者协会、免费午餐。
这15家慈善组织的信息公开，包括慈善组织的性质即基本信息介绍、捐赠信息的查询、捐款总额以及款项的使用情况等，调研显示，各个慈善机构对于信息公开的重视程度，抽查的15家慈善组织里面只有5家公开了2012年审计报告，对于捐款总额只有两家给出了具体数字，大部分慈善机构对于捐赠信息给予了公开。
“慈善机构未公开的原因可能多种多样，如信息化建设不足、缺乏技术人员等。但是无论什么情况，都应当在其官网或者其他平台予以公开，以便于公众的监督。否则，慈善的公信力不仅会逐渐丧失，连接善心和需要被关怀救助的纽带就会中断，更严重的是，这将严重阻碍改革的步伐。”对于财务透明的重要性，《法治蓝皮书》如此评价。
行政干预过多
在影响慈善组织健康发展的因素中，除了慈善组织未能及时公开信息这样的“内因”，还有着政府干预过多这样的“外因”。
《法治蓝皮书》认为，政府与慈善组织的关系应是平等的关系，慈善是民间的行为，政府只需做好保障慈善事业发展的政策性指导和制度规范，其他的大胆放手。目前政府与慈善组织的关系是领导与被领导的关系，慈善组织不能自由成长发展。
在报告中，《法治蓝皮书》直指玉树地震中政府干预慈善运作的举动。
《民政部关于做好玉树“4•14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》第一条规定，考虑到当前灾区救灾需求情况，各省(自治区、直辖市)民政厅(局)可根据情况决定开展救灾捐赠活动；开展接收救灾捐赠的机构限定为各级民政部门及其下设的捐赠接收机构、各级红十字会、各地慈善会，除此之外，其他机构不得开展救灾募捐，已接收救灾捐赠的，要转交上述单位。
2010年7月7日，民政部、发改委、监察部、财政部、审计署联合下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求包括扶贫基金会在内的13个有募捐资质的全国性基金会，须将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户。而集中汇缴后的资金，将由青海省统筹安排使用；具体项目的组织落实，亦由青海省统一负责。
而根据2010年5月27日国务院发布的《关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》，红十字会、慈善总会等机构，捐赠资金须直接拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。
玉树地震后，民政部根据下属民间组织管理局的评级，发文确认15家可展开救灾募捐的社会团体和基金会。《法治蓝皮书》认为，这种做法的依据不得而知，“通知”里面说得也并不明确，一句“考虑到当前灾区救灾需求状况”轻松带过。这种捐赠款项交由指定的慈善机构并且由“青海省”统筹安排使用的内容，与公益事业捐赠法第十二条显然背道而驰。根据该条规定，捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。
问题根源在于立法缺失
《法治蓝皮书》的上述评论，又牵涉到慈善管理的另一个问题：立法缺失。
目前中国关于慈善组织、慈善活动以及相关的慈善规范分散在多部法律法规当中，在这种情况下，全国各地也纷纷出台了自己的地方性法规，如《宁波市慈善事业促进条例》、《江苏省慈善事业促进条例》。同时，深圳市的《深圳经济特区慈善事业促进条例(送审稿)》也正在积极征求意见。
但是，没有国家的上位立法，地方立法不能进行根本性的突破。
以慈善组织的信息公开为例，目前，中国与慈善相关的法律有几部，但是没有一部完整的慈善立法，如，公益事业捐赠法是规范“捐赠”行为的，对于捐赠人的权利方面缺乏明确的规定。
《法治蓝皮书》认为，慈善事业涉及方方面面，既涉及慈善组织的主体资格问题，也涉及政府职能定位、职责划分、管理手段的问题，还涉及到税收等配套措施的问题，牵一发而动全身，仅仅依靠低位阶的规范性文件难以胜任发展慈善事业的需要，更不能有效保障慈善事业的健康发展。
据悉，十二届全国人大常委会立法规划已经明确将“慈善事业法”列入立法规划，有望在本届人大任期内出台。
关于慈善立法方向，《法治蓝皮书》建议立法应从慈善组织的界定、准入、捐赠以及税收政策等方面让慈善组织真正在“法治”下生存和成长。此外，应对政府不当干预慈善组织的行为作出禁止性规定，以保障捐赠人以及慈善组织的权益。
百万“黑户”
在种种不利因素下成长起来的民间慈善组织，正处于一种尴尬的地位。
据民政部统计，截至2012年年底，全国共有社会组织49.9万个，比2011年增长8.1%；全国共有社会团体27.1万个，比2011年增长6.3%。全国共有基金会3029个，比2011年增加415个，增长15.9%。
但在这看似繁荣的数据下面，民间慈善组织的现状并不乐观。
据《法治蓝皮书》统计，未经注册的民间慈善组织在全国大约有100多万家，其中以企业形式存在的有20多万家。由于没有合法身份，这些民间慈善组织活动受限，知名度低，筹款难度大，面对大量本可理直气壮从事的慈善活动只能望洋兴叹。
《法治蓝皮书》指出，双重管理体制导致大量草根组织成为黑户。社会团体、基金会等形态的慈善组织接受主管单位和民政部门的双重管理。从设立登记开始，需要有业务主管单位，经其审查同意后才可在民政部门登记。大量民间慈善组织由于找不到业务主管单位，只能成为“黑户”。
对于解决慈善组织的发展困境，《法治蓝皮书》也提出了应对之道。
《法治蓝皮书》建议，有必要理顺政府、慈善组织和公众的三方关系，科学界定捐赠人、慈善机构各方的权利义务，形成政社分开、权责明确、依法自治的慈善管理体制。政府监管到位而不越位，治理落实而不错位。
要想解决慈善组织“黑户”的问题，必须改革双重准入与双重管理体制，降低慈善组织的准入门槛，全面实施直接登记制。
要想实现政府职能转变，必须在政府退出募捐市场的同时构建引导协调机制。一方面，摈弃依靠行政手段募捐的传统做法，不再制定任何部门或者慈善机构接受捐款。另一方面，政府应做好慈善组织与需要被救助人的牵线人，在慈善供给与慈善需求之间搭建平台，优化利用资源。
对于当前慈善组织在信息公开上存在的问题，《法治蓝皮书》认为，除了慈善组织主动做好信息公开的工作，还需要将这一规定写入立法之中。“每个捐赠人都对自己的款项有知情权，与捐赠数额无关，不能剥夺任何一个捐赠者应有的权利。信息公开不仅对慈善组织起着必要的监督作用，而且有利于提升慈善组织的公信力，进而促进慈善组织的良性发展。”田禾认为。
